Татьяна Мовчан, депутат Законодательной думы Хабаровского края: «Местная власть - это живой организм, требующий постоянного обновления»

По утверждению Татьяны Мовчан, для комитета по вопросам государственного устройства и местного самоуправления базовым для работы был Федеральный закон № 131

Подходит к концу работа краевого парламента шестого созыва, и хочется подвести некоторые итоги. Уже из названия комитета - «по вопросам государственного устройства и местного самоуправления» - понятно, что в основе нашей деятельности были вопросы местного самоуправления. Базовый «учебник» для нас - Федеральный закон № 131.
На уровне субъекта РФ нам определено регулировать два основных направления: распределение полномочий между районами и сельскими поселениями, а также определение способа выборов глав муниципальных образований. Вот этими вопросами мы очень плотно и занимались в течение пяти лет. 

Неправильное уравнение: 40-12=10-8

Начнем с полномочий. Закон в первой редакции передал сельским поселениям 40 полномочий, как и районам, соответственно у них был НДФЛ 10 процентов.
В 2014 году в 131-ФЗ были внесены изменения, по которым сельским поселениям оставили исполнять 13 полномочий с объяснением, что у них нет нормальной базы налогообложения, нет нормальных доходов и достаточного количества кадров, поэтому исполнять полномочия так, как городские поселения, они не могут.
И при этом оставили им в бюджет всего два процента от НДФЛ, а восемь процентов отдали району, так как он теперь будет исполнять переданные ему от поселений 27 полномочий.
Но давайте не забывать, что у нас сельские поселения могут быть разными. Взять Мичуринское - 12 тысяч населения, есть развитие, есть инвесторы, формируется своя налоговая база. Для них 13 полномочий - это даже мало.
И, например, село Бойцово в Бикинском районе: там живут всего семьдесят человек, в основном пенсионеры. Ни школы, ни развития, ни инвесторов, ничего нет - и у них тоже 13 полномочий.
Согласно 131-му закону, нельзя одним сельским поселениям устанавливать одни полномочия, другим другие. Зато разрешено субъекту устанавливать своим законом дополнительные полномочия, либо соглашением передавать сельским поселениям свои полномочия районам.
Что мы и сделали: краевым законом забрали у районов и передали поселениям еще двенадцать полномочий, и до нынешнего года они исполняли 25. Но нашей ошибкой было то, что мы не поправили НДФЛ, оставив им те же два процента, что и установлено 131-ФЗ на исполнение 13 полномочий.
Была договоренность, что остальные деньги на исполнение этих 12 полномочий будут регулироваться межбюджетными трансфертами. Но, как всегда, в районе денег тоже нет, в поселениях их нет тем более, и шла постоянная финансовая неразбериха между сельским поселением и районом.

Отдать нельзя оставить

Три месяца назад своим законом мы забрали у сельских поселений два полномочия и отдали в район.
Это строительство жилья и обеспечение жильем - на селе нет ни специалистов, ни денег, а также работа с твердыми коммунальными отходами (ТКО), так как эта деятельность сейчас выходит на цивилизованный уровень, и нет смысла в каждой деревне создавать предприятие для утилизации ТКО.
Политику должен вести район: организовать централизованный сбор мусора и определить места складирования отходов, узаконить их. То есть с учетом реальных возможностей мы начали у сельских поселений потихоньку убирать часть полномочий, в настоящее время законом им установлено десять.
Губернатору края в районах постоянно говорили, что поселения не могут исполнять свои полномочия в связи с отсутствием денег, и он внес закон об отмене краевого закона № 16, предложив оставить сельским поселениям только тринадцать полномочий, установленные федеральным законом № 131-ФЗ.
Крупные поселения, имеющие большой резерв средств и кадров, типа Мичуринского или Тополева, могут соглашением брать эти полномочия вместе с деньгами у района и исполнять их.
А некоторые поселения вообще не хотят отдавать какие-то полномочия в район, дескать, оставьте их нам, мы имеем хоть какую-то копеечку… То есть следующему созыву будет над чем поработать.
Закон мы приняли в первом чтении, собираем информацию, кто как относится к нему, и, я думаю, избранные депутаты будут очень тщательно работать над этим одним из сложнейших вопросов о полномочиях.

Цену вопроса никто не знает

Пятого июля в Хабаровске состоялось выездное заседание комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления.
Собралась представительная, заинтересованная и профессиональная аудитория. Кроме депутатов, мы приглашали глав районов и поселений, были еще представители других субъектов: Дальний Восток, Сибирь, Москва… - до самого Калининграда!
Оказалось, что у нас у всех проблемы одинаковые. Все в один голос говорили: у исполнения полномочий есть две проблемы: деньги и кадры. Правда, ни один субъект пока не установил еще цену полномочий.
Например, есть полномочия «дорожное хозяйство», и, чтобы их исполнять, на километр дороги нужно, допустим, миллион рублей. И в поселении на пять километров должно быть пять миллионов.
То есть вопрос в неопределенности цены каждого полномочия. Не установлена она ни на уровне Российской Федерации, ни на уровне субъектов, просто идет разговор: «нам мало, нам не хватает», но сказать, сколько этих денег нужно для исполнения полномочий, никто не может.
И сказать «вам достаточно», или «вы плохо работаете», или «у вас много денег» невозможно, потому что никто не знает на самом деле, сколько этих денег надо, чтобы можно было честно, порядочно и добросовестно исполнять свои полномочия. Я думаю, что депутатам седьмого созыва думы следует на это обратить внимание и хотя бы по основным полномочиям определить, сколько же стоит их исполнение.
Это самый главный вопрос, который буксует в 131 законе с момента его реализации, но ни Госдума, ни субъекты не могут приступить к методике оценки стоимости полномочий.
Если просчитать хотя бы в среднем, сколько это будет стоить для поселения и сколько для района, тогда появится доказательная база для решения межбюджетных трансфертов с краем, и можно будет все корректировать. Несмотря на то, что это сложно, - решать это нужно.
Прежде всего, надо решить вопрос наполняемости бюджетов. Сейчас самая главная проблема сельских поселений - нехватка рабочих мест для проживающих там граждан. Жители того же Мичуринского работают в Хабаровске. Даже многие из района имени Лазо тоже ездят на работу в краевую столицу.
А кто-то вообще работает вахтовым методом. Но они пользуются детскими садами для своих детей, пользуются дорогами и всей социалкой, которая есть в районе. Но налоги не платят. 
На выездном заседании комитета Госдумы прозвучало, что этот вопрос надо решать. Чтобы НДФЛ человек платил не по месту работы, а по месту жительства, иначе поступление денег в бюджет может вообще постепенно прекратиться.
Пенсионеры НДФЛ не платят, работающие выезжают, и деревня все больше остается без налогооблагаемой базы. А главным налогом все-таки является НДФЛ.

Сколько надо власти?

Выездное заседание показало, что это общая проблема на всей территории РФ, что на уровне Госдумы о ней знают. Депутаты определенные шаги предпринимают, предлагают решать вопрос наполняемости бюджета субъектов РФ. Говорили также о налогах, которые сегодня регулируются между РФ и субъектами.
В том числе, например, по дорожному фонду, по налогу на прибыль организаций, что все-таки надо больше денег отдавать территориям. По крайней мере, мы поняли, что в Москве нас слышат и пытаются доносить проблемы регионов до правительства и до президента.
Сегодня они ставят вопрос по укрупнению муниципальной власти. В 131-й закон было внесено изменение, в соответствии с которым появился новый вид муниципальных образований - муниципальные округа.
Если раньше у города Хабаровска были районы, то теперь нет районного деления с депутатами и деньгами. Есть городской округ Хабаровск, есть мэр и один представительный орган, бюджет формируется в городе.
Подобный вариант принят и для муниципальных районов. Сегодня, например, есть Амурск и Амурский район. 70 процентов людей проживает в Амурске, но существуют две власти: районная, которая занимается деревнями, где и так есть власть, и городская.
Есть Бикин, где проживают 75 процентов жителей района, и районная власть. Есть Вяземский, где городская и районная власти даже находятся в одном административном здании. И часто народ задает вопрос: зачем нам две власти? Почему мы всех их содержим?
Это мнение было учтено, и теперь по 131-му закону, если на объединение согласны и представительный орган, и глава поселения, они могут в районе установить единую власть - только районную.
Требуется общее согласие. Без желания объединение не состоится. Скажем, в Вяземском 19 поселений, и все они должны быть согласны на такое объединение.
Только тогда появится муниципальный округ Вяземский, и вся власть будет в районе, куда вместе с деньгами отдадут и все полномочия. А в селах могут находиться представители. Это позволит консолидировать финансы и решать вопросы, которые сегодня не по силам поселениям.
Мы разослали по краю письма с просьбой внимательно изучить этот вопрос. Пока нет никаких идей и желания к объединению. Очень весомой причиной является то, что это реальные рабочие места - в каждой администрации поселения несколько человек работают и получают зарплату из бюджета.
Время упущено, это надо было делать с самого начала реализации 131-ФЗ на территории края. Но винить некого, потому что только на практике можно понять, правильное ли принято решение. Все достигается путем проб и ошибок, так как практики местного самоуправления в России не было.

Староста для населЁнного пункта

Еще одно важное направление, тоже принятое недавно, - институт старост. Сельские поселения у нас разные. Есть такие, как то же Мичуринское, куда входит восемь населенных пунктов, где нет никакой власти, и глава Мичуринского должен ими как-то управлять, работать с ними.
И тогда 131-й закон предложил в таких населенных пунктах утверждать старост, которые станут своего рода проводниками между муниципальной властью и населением. Но, к сожалению, пока этот вопрос у нас очень плохо решается: старосты есть только в двух населенных пунктах. А их, объединенных в поселения, на территории Хабаровского края более четырехсот.
И выходит, что в 223 поселениях власть есть, а в остальных ее нет вообще. Старики вряд ли поедут в центр, где находится муниципальная власть, а был бы староста в населенном пункте - бабуля или дедуля обратились бы к нему с жалобой или предложением, попросили бы что-то решить, и староста настойчиво бы двигал вопросы, которые волнуют его односельчан.
В моем понимании староста - это человек, живущий в этом населенном пункте давно, активный, имеющий опыт и уважение односельчан. Конечно, он будет тратить много сил и энергии, чтобы решать вопросы своего села.
Может быть, и не все удастся решить - но хотя бы жители будут знать, что их слышит муниципальная власть. А пока люди из населенных пунктов не могут своевременно донести свои проблемы до муниципальной власти. Хочу сказать, что вопрос о внедрении института старост решается во многих сельских поселениях по всей России.

Как сделать правильный выбор?

Второе важное направление работы нашего комитета - это вопросы, касающиеся деятельности органов местного самоуправления, куда входят сельские и городские поселения, и районы.
Мы занимались вопросами о сроках назначения главы района, поселения и представительного органа и способов выбора глав муниципальных образований. Представительный орган всегда выбирается только на муниципальных выборах - всеобщих, прямых, равных и народом.
До 2014 года глав тоже выбирали на муниципальных выборах, а в 2014 году внесли изменения в 131-ФЗ, где установлено, что субъект РФ сам, своим законом устанавливает, каким способом выбирать глав районов и глав городских округов. И мы приняли 15-й закон, по которому в двух городских округах в крае - Хабаровске и Комсомольске-на-Амуре - мэров избирают на всеобщих прямых выборах.
Главы же районов выбираются только представительным органом по итогам конкурса. Дело в том, что муниципальные выборы главы района стоят от 2 до 8 млн рублей, а если их выбирает представительный орган, денег не надо никаких.
Еще была вторая проблема, кадровая. В 2013-14 годах к власти приходили люди, которые потом либо складывали полномочия, либо за свою деятельность подвергались судебному преследованию. У нас десять глав в 2013 году покинули свои посты главы районов или поселений.
Просто подали документы об отставке, а пятеро из десяти покинули должности по решению суда и были осуждены. В 2014 году картина была не лучше, семеро покинули свои посты. Часто приходили такие люди, которые вообще не понимали, что такое местное самоуправление и представительный орган, не знали о полномочиях и о формировании бюджета.
И тогда мы решили, что нужно что-то менять, надо поставить какой-то фильтр, тем более, что и избиратели стали более образованными, и появилось много обращений, что все-таки в системе выборов глав районов нужно было что-то менять.
Сейчас в комитете четыре законопроекта. Губернаторский - чтобы были всеобщие выборы. От Вяземского и Хабаровского районов - установить способ выборов, который примет и внесет в устав района представительный орган. Солнечный район настаивает на всеобщих выборах.
На комитете мы рассмотрели в первом чтении эти законопроекты. Законопроект, внесенный губернатором, одобрен и, видимо, в дальнейшем будет выбран единый порядок избрания глав муниципальных районов на муниципальных выборах. Общество развивается, и я считаю, что сейчас действительно уже можно ввести практику всеобщих прямых выборов.
Сегодня людей так просто пустыми обещаниями не заставить верить в светлое будущее. Местная власть - это живой организм, который требует постоянного обновления, внесения нового, подкрепленного практикой. И важно уделять этой теме большое внимание.
Надеюсь на преемственность депутатов седьмого созыва по совершенствованию уже наработанной нормативной базы и принятия новых законов, способствующих совершенствованию и эффективности работы местной власти.

Подготовила
Марина ДЕРИЛО.